（中國行為法學會廉政研究委員會調研室主任 竇蘭芳）

黨的十九大提出，深入推進反腐敗斗爭，提出推動全面從嚴治黨向基層延伸，著力解決群眾身邊的不正之風和腐敗問題，是群眾更多感受到反腐倡廉的實際成果的有力舉措。近年來，中國行為法學會廉政研究委員會調研人員全面深入基層，對基層特別是農村基層侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題進行了大范圍的走訪調查研究，取得了一定的調研成果。近日，本報記者就農村基層反腐敗問題走訪了中國行為法學會廉政研究委員會調研室主任竇蘭芳。

農村基層腐敗的主要表現形式

記者：近年來，您們對基層特別是農村基層的腐敗現象做了大量調研，請您談一下基層腐敗特別是農村基層腐敗有哪些危害。

竇蘭芳：基層貪腐看似“微小”，但對群眾利益的損害毫不遜色于“猛虎”。近年來，全國各地紀委監(jiān)委都加大了對基層監(jiān)督執(zhí)紀問責力度，對管好“微權力”，懲治腐敗之風起到了良好的震懾作用，但仍然有一些“蒼蠅”頂風作案。他們有的截留基層低保戶的“養(yǎng)命錢”，有的侵吞農民耕地補償款，有的克扣貧困家庭的“扶貧款”，有的在農村建設發(fā)展項目中虛報開支、中飽私囊等等，不一而足。“蒼蠅”雖小，危害卻不小，如任由發(fā)展，將對基層政權將產生嚴重不良影響，農民獲得改革開放的紅利就無法保證。因此，農村基層反腐倡廉，不容小覷。

記者：腐敗現象往往多種多樣，那么農村基層腐敗主要有哪些表現形式？

竇蘭芳：縱觀全國，基層腐敗主要表現在以下幾個方面：

一、不作為、慢作為。有些基層干部特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，不作為、慢作為、怕作為，作風懶散，串崗、溜崗，上班時間辦私事，對群眾的訴求要么拖拉、要么推諉，責任擔當意識比較淡薄，基層群眾對此反映強烈。

二、“好經念歪，中飽私囊”。少數村干部把應該給村民的政府撥付款項當成自己的“小金庫”，導致在土地征收流轉、“三資”管理、惠農補貼、扶貧救濟、低保資金管理使用等方面虛報冒領，將國家強農惠農政策“好經念歪”，肥了自己，苦了百姓。

三、私自截留，巧取豪奪。一些村官潛意識里認為自己是村民的父母官，想怎樣就怎樣，有了好處一定要分一杯羹是理所應當的事。本是老百姓應該得到的地補、糧補、危房改造等補貼款，被一些村官想方設法巧取豪奪據為己有。

四、克扣侵占，蒙蒙騙騙。一些村干部以暫存代管為幌子，克扣侵占“三農”或農村集體資金，一些村干部以農村財務不規(guī)范、不完善為借口，將村集體資產儲存到個人賬戶，妄圖瞞天過海。

五、橫行鄉(xiāng)里，欺壓群眾。少數基層村組織被“家族化”、“派系化”左右，個別村干部甚至成為家族勢力、黑惡勢力的代言人，與民爭利，橫行霸道。

懲治農村基層腐敗的著力點

記者：農村基層腐敗危害巨大，那么您認為如何預防和懲治農村基層腐敗呢？

竇蘭芳：遏制基層腐敗，推進基層腐敗懲治和廉政體系建設，是整個反腐倡廉工作的不可或缺的一部分，是鞏固社會主義建設的基石。具體來說，要從以下幾個方面重點著力： 一、嚴厲問責不作為、慢作為、怕作為等懶政行為。

我們在調研中了解到，許多“拖了十多年得不到解決”的問題，其實最初都是因為基層領導干部不作為或怕作為導致的，但究其問題實質又都不是什么復雜的大問題。那么為什么明明不難解決、完全可以正常處理的問題，一些基層政府部門就是“拖著不解決”，非要得到上級領導發(fā)話、動怒之后，才“當場解決”呢？

產生這種現象的原因，一是不重視。一些基層領導干部存在不擔當、不作為，漠視群眾利益、不關心群眾疾苦的官僚主義作風。見利益就上，見麻煩就推。二是不作為。有的干部故意拖著不辦，給當事群眾權益造成嚴重損害。但是，有關干部卻不會面臨嚴重后果，不用為此承擔責任。因此，治理不作為慢作為等問題，必須在制度上強化問責制，確保有關干部為此付出足夠高的代價。

問責追責要具有充分的嚴厲性，要讓被問責追責者真正產生傷筋動骨的痛感，而不能輕描淡寫、無關痛癢。相關問責追責措施不能總是停留于“通報批評、誡勉、警告”之類，應按規(guī)定使用“嚴重警告、撤職、開除”等嚴厲手段，直至以“玩忽職守”等罪名追究其刑事責任。

二、加強群眾監(jiān)督和制定“述職述廉”評議，杜絕“虛報冒領”

在農村基層腐敗案件中，土地流轉、“三資”管理、惠農補貼、扶貧救濟、低保資金管理使用等方面是干部腐敗的重點。據統計，黨的十九大以來，僅中央紀委國家監(jiān)委網站公開曝光的農村低保領域的違紀違法典型案例就有156起。

解決這些腐敗問題，首先要充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，由縣、鄉(xiāng)、村三級，分別聘請群眾監(jiān)督員，對農村基層干部實行“零距離”監(jiān)督。加強基層信息平臺建設，利用網絡公共平臺、微信公眾號，結合舉報電話、舉報郵箱等方式豐富監(jiān)督途徑，有效解決問題線索反映集中、反映強烈的突出問題。

湖南省雙牌縣建立的群眾監(jiān)督機制很值得借鑒。該縣在全縣114個村建立了村民監(jiān)督委員會，通過參加會議、參與實施、開展調查等方式，對扶貧政策執(zhí)行、扶貧項目實施、扶貧資金使用等村級重大事務，實施全方位、全過程、全透明監(jiān)督，實現民事民議、民事民決、民事民辦。同時還建立了完善的來信、來訪、電話、網站、微信“五位一體”的群眾信訪舉報平臺，結合各領域腐敗和作風問題、“一季一專題”集中治理等專項整治行動，加大直查直辦、交辦督辦力度，形成對腐敗問題露頭就打的高壓態(tài)勢。實踐證明，雙牌縣這一做法收到了很好效果。

其次，制定基層干部"述職述廉"民主考核評價制度，不斷凈化基層政治生態(tài)。要定期召開鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）干部民主測評和民主評議會議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部評議由縣黨委負責組織和監(jiān)督，村干部評議由鄉(xiāng)黨委負責組織領導和監(jiān)督實施，組織黨員、村民代表、縣、鄉(xiāng)人大代表、政協委員等參加。在村"兩委"班子成員進行述職述廉后，黨員、群眾代表等參評人員根據村干部述職述廉情況進行民主測評、評議和質詢。根據測評結果，對不勝任現職的村干部，由鄉(xiāng)黨委組織部門通過一定程序予以調整、罷免，調整形式可為降職、改任、引咎辭職、責令辭職、辭退等。干部"述職述廉"內容要在村內相關媒介中長期公開，以便于全體村民監(jiān)督，直至述廉干部任職結束。

三、加強監(jiān)督巡查，防范巧取豪奪、瞞天過海等腐敗行為。

做好反腐工作不可能一蹴而就，還要加強領導監(jiān)督巡查，持之以恒的開展“滅蠅”行動，嚴肅查處“神經末梢”的貪腐行為。對損害群眾利益的腐敗問題，要一查到底，形成嚴懲腐敗的持續(xù)震懾，綜合運用專項檢查、巡視巡察、監(jiān)督執(zhí)紀等工作，通過查閱資料、個別談話、集中走訪、接受群眾信訪和開展民主測評等方式，發(fā)現苗頭性、傾向性問題該提醒的提醒，該約談的約談，該問責的問責，把監(jiān)督檢查作為推動工作的重要手段并貫穿始終，對發(fā)現的問題實現“零容忍”查處。對重點村（社區(qū)）開展“解剖式體檢”，對發(fā)現的違紀違規(guī)問題線索實行“三必查”（審計有問題的必查、群眾有反映的必查、檢查有線索的必查），對相關責任人嚴肅追責問責，以違紀必究倒逼責任落實。對專項治理履職不到位、工作不力的，一律進行追責問責，真正做到有效監(jiān)督“微權力”。

此外，四川省大竹縣創(chuàng)新探索村級紀檢監(jiān)察統派統管機制，推動監(jiān)督執(zhí)紀直抵“神經末梢”的做法值得借鑒。具體做法是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關選派第一書書記、駐村干部和戶籍在村（社區(qū)）的干部到村（社區(qū)）擔任紀檢監(jiān)察員，設立派駐村（社區(qū)）紀檢監(jiān)察工作站，整合紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督和民主監(jiān)督力量，實現村（社區(qū)）監(jiān)督機構建起來、職責專起來、隊伍強起來、制度建起來、規(guī)范立起來、監(jiān)督硬起來，有效破解了基層“誰來監(jiān)督、監(jiān)督什么、怎樣監(jiān)督”難題，實現了村級監(jiān)督全面覆蓋、精準有效，構建起風清氣正、共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局，大力推進鄉(xiāng)村基層治理體系和治理能力現代化。

嚴防農村基層組織的“家族化”

記者：您多次提到農村基層組織的“家族化”問題，我們也了解到， “家族化”問題嚴重影響著農村基層組織的健康發(fā)展，也是產生“微腐敗”的重要原因之一，那么如何預防和制止農村基層組織的“家族化”現象呢，請您具體談談這方面的情況。

竇蘭芳：北京科技大學廉政研究中心主任宋偉認為，家族勢力干擾基層政權是個別地方基層治理面臨的一個突出問題，嚴重影響了黨和國家各項決策部署在農村基層的貫徹落實。家族勢力干擾基層政權極易與黑惡勢力勾結，為不正之風和腐敗問題提供土壤。

首先我們先分析一下產生農村基層組織“家族化”的具體表現。由血緣關系形成的家族，在農村是一個常見的普遍現象，在村干部選舉過程中，家族成員多的家族往往起著關鍵的作用。我們調查發(fā)現，有些農村選舉時以“五服”為基礎“劃分敵我”。“五服”之內，皆為自己人，“五服”之外，則是競爭對手。選舉時，每個姓氏或者同一個姓氏的近親近支都會推選一人，代表家族參選村干部，而當選的村支書村主任，一般也都出自村里勢力最大、兄弟最多的家族。作為家族勢力的代言人，村干部當選后的第一件事，不是想著如何為全村群眾造福，帶領群眾致富奔小康，而是琢磨著如何削弱其他家族勢力，鞏固自己小家族、小圈子的利益，從而保證下次選舉能夠繼續(xù)當選。即使沒能當選，也要想方設法在家族中找到“接班人”。長此而往，直接導致基層黨組織和村委被家族勢力控制。

由于黨員在選舉支委中發(fā)揮著關鍵作用，有的村支書在發(fā)展黨員方面“未雨綢繆”動起了歪心思。在家族利益下的村支書的把控下，發(fā)展黨員不再根據申請入黨者的政治品德和工作能力，而是看和村支書關系的親疏遠近。如果是村支書家族或派系的人，就優(yōu)先發(fā)展，其他家族的人想入黨，則層層設障。

因此，對發(fā)展農村黨員嚴格把關、純潔農村基層黨組織，是預防農村基層腐敗的重要環(huán)節(jié)。華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生劉超認為，由于我國農村大多存在這種家族利益情況，所以在農村考察入黨對象時必須經過村黨支部初審、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街黨（工）委復審和公示的程序，對入黨積極分子、發(fā)展對象要按照有關程序嚴格審查，特別是對村兩委干部的家屬更要慎重。浙江省常山縣胡村“家族支部”案發(fā)生后，常山縣建立了黨員發(fā)展重點人員預審制度，明確規(guī)定對開除黨籍重新申請入黨、村“兩委”干部直系親屬申請入黨等六類情形，必須由組織部門進行專門考察，形成考察報告。

防止農村基層組織出現“家族化”傾向，要有一攬子限制基層權力腐敗的具體措施。為深入貫徹《中國共產黨農村基層組織工作條例》，加強村黨組織書記隊伍建設，2019年11月，北京市委組織部、北京市委農工委率先印發(fā)了《關于建立村黨組織書記區(qū)級備案管理制度的實施辦法（試行）》，對完善村黨組織書記“選育管用”工作機制，推動農村基層帶頭人隊伍整體優(yōu)化提升提出明確要求。該《辦法》提出，嚴格進行資格聯審，按照“五好、十不能”資格條件，對村黨組織書記正式建議人選進行資格聯審，對于存在受過刑事處罰、涉黑涉惡、非法占地和違法建設等“十不能”情形人員，堅決取消資格。同時，《辦法》對區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨工委落實村黨組織書記區(qū)級備案管理制度提出了要求，并嚴格調整不勝任不盡職黨組織書記。這些多管齊下的制度約束，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委領導班子的責任，為預防基層組織“家族化”腐敗筑牢了防火墻。

作者：趙曉東 來源：中國商報/中國商網